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论政府CIO制度对我国政府信息化建设的促进作用(一)
2011-01-27 16:44:52 来源:学习月刊 作者:【
关键词:论政府CIO 政府信息化
 
源开发利用取得阶段性成果。但在目前形势下,我国要更好地实现政府信息化,促进电子政务建设的健康发展,亟须解决整体规划、资源共享、标准统一、协同发展等一系列问题。综观各国政府信息化和电子政务发展的实践,建立CIO(Chief Information Officer,首席信息官)制度,是当前世界各国发展电子政务的基本保障制度。

  我国正在致力于建立一个高效的服务型政府,电子政务的建设将促进我国政府向着服务型政府更快的转变。近些年来,中国电子政务各项实施建设取得了长足的进步,在硬件基础设施建设、重点业务应用系统和重要政务信息资源开发利用取得阶段性成果。但在目前形势下,我国要更好地实现政府信息化,促进电子政务建设的健康发展,亟须解决整体规划、资源共享、标准统一、协同发展等一系列问题。综观各国政府信息化和电子政务发展的实践,建立CIO(Chief Information Officer,首席信息官)制度,是当前世界各国发展电子政务的基本保障制度。

  政府CIO是一项制度性安排,而不仅仅是一个职位,它是一组制度安排的集合。政府CIO制度在美国、加拿大、英国等国家信息化过程中发挥了有效的作用,其原因是这些国家都有从战略到法律再到职能的整体制度性安排。现阶段,在中国的政府信息化建设工作中遇到的很多困难、困惑可能不是来自自身,而是来自制度安排上的缺失。CIO的概念开始进入中国并引起关注是在1998年前后,但至今尚未建立起完善的CIO体制,而政府CIO则起步更晚。如何认识政府CIO制度的特点以及由此对政府信息化的推动作用,是我们在政府信息化建设中需要深刻认识的问题。

  一、政府CIO制度的特点

  在以发展为基本取向和首要价值的现代社会,制度的缺乏则是致命的,因为这意味着合作与集体行动的不可能,意味着社会各种资源获得充分利用和有效整合的不可能,这必将使中国在世界竞争中处于不利地位。邓小平曾指出,大至国家发展的根本动力,小到工作的一切方面,都应当从制度的视角去考虑。改革开放以来,中国的发展和进步在很大程度上是制度创新的结果。当前世界发达国家以及我国要设立政府CIO制度也正是适应信息社会发展的需要,有效整合各类信息资源,推动经济社会的发展。要有效地发挥制度的作用,需要了解政府CIO制度所具有的制度特点。

  (一)合法性。一项制度的确立和作用的有效发挥,必须通过法律的形式固定下来。纵观美国政府CIO制度的发展历程,我们可以发现各种发展战略和法律法规的制定为政府CIO的发展提供了制度的框架。早在1995年,美国国会通过的《信息技术管理改革法》就明确授权在政府部门设立负责信息技术的CIO。1996年,美国国会又通过了《信息技术管理改革法修订案》,明确规定每个联邦机构都要设立CIO职位,建立一个CIO委员会,以便定期地指导和协调执行机构中与信息技术和信息资源管理有关的活动。

  2002年12月17日美国总统签署了《2002年电子政务法》,CIO制度被正式写入了其中,要求联邦各部门、各州的每个部门都设立相应级别的首席信息官,定期向上一级首席信息官汇报工作,并听从上一级首席信息官的指挥与协调,形成了非常严密的组织结构和专人管理体制。《克林格—科恩法案》规定了CIO的管理任务、CIO应当具备的核心能力,并制定了培养相关能力的知识体系等内容。这样一来,美国政府通过颁布相关的法律政策,通过设立CIO制度,有效改善和加强了政府部门的信息资源管理。

  美国的经验可以有力地证明,一个成功的电子政府管理体系应该具备强有力的立法支持。我国在推行政府CIO制度时应参照国外的经验,通过建立相应的立法来保障我国政府CIO的合法地位。1987年我国政府机构开始重视政府CIO,成立了国家信息中心,颁布了《政府信息资源管理条例》,明确规定各级政府及所属部门必须指定或设立专门机构统一管理其职责范围内的信息活动。党的十六大提出“以信息化带动工业化,以工业化促进信息化”的发展战略,以及“优先发展信息产业,在经济和社会领域广泛应用信息技术”的方针,国家有关部门制定了一系列推进信息化事业发展的政策和策略,其中也包括CIO制度的建设,涉及到CIO职位设置问题。2005年,国家信息化领导小组发布了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》,使政务信息资源管理有了制度化保证。我国已经建立了公务员管理制度,它是我国建立政府首席信息官制度的制度基础之一。《公务员法》明确规定,我国的公务员分为三类,即综合管理类、专业技术类、行政执法类。政府CIO由于需要正式的任职职位,因此其制度选择可考虑公务员分类中的专业技术类。

  (二)权威性。一方面,政府CIO具有专业上的权威性。首先,政府CIO是熟练掌握现代计算机信息网络技术的技术专家,能够把握信息技术的发展动向,既能够将先进的信息技术应用到政府管理中来,又能够利用先进信息技术尽可能地收集信息资源为政府决策提供支持。其次,政府CIO是熟悉政府业务流程的业务专家,能够将信息技术应用到流程中去,使信息技术去支持和固化政府业务流程,解决各部门、各政府间信息化协调的问题,彻底变革政府的传统管理体制。再次,政府CIO是政府中的高层管理者和决策者,是拥有丰富管理知识的管理专家。

  另一方面,政府CIO具有权力上的权威。在美国,政府CIO是一名政府官员,具有正式的政府职位,能参与决策。我国是一个官僚等级森严的国家,政府部门行政命令的服从是建立在官员等级基础之上的,我国的政府CIO必须是具有一定级别的官员,目前我国的政府CIO为政府机构主要官员,政府CIO能够指挥和协调各政府部门领导,这样就能很顺利地进行政府信息化过程中所出现的组织机构和流程的优化和再造问题。

  (三)合理性。政府CIO制度的合理性体现在其制度设立的必要性上,一项合理的制度才具有实践可操作性。我国的政府信息化经过一段时间的发展,特别是自1999年实施“政府上网工程”以来,取得了突飞猛进的进步。从建设的侧重点来看,开始向协同办公、整合各类信息系统等更高层次发展,更加强调电子政务建设的服务性和实用性。从投入的重点来看,开始向应用软件、整合资源与业务流程、提高运营服务等方面倾斜。从信息资源的管理来看,正在逐步加大对政务信息资源管理的重视程度,并开始着手信息资源的开发与利用。从电子政务的运行模式来看,主体日益多元化。同时,电子政务建设开始尝试一些市场化的运作模式和专业化的项目管理方式。

  但从总体来看,我国的政府信息资源管理仍处于初级阶段,对信息资源的开发和利用还相当不充分、不到位,缺乏统一的政府信息资源管理规划,管理模式不科学,数据标准不一致等问题还大量存在。以上这些问题解决的一个有效途径就是建立政府首席信息官制度,对政府的信息资源进行统一的、专业化的管理和开发利用。发达国家的实践表明,政府首席信息官制度对于解决电子政务发展的统一性、协调性和专业化具有非常重要的保障作用。

  上述分析表明,我国的电子政务建设已进入需要统一规划、统一标准、整合资源的战略管理阶段。新的发展阶段迫切要求建立与之相适应的管理体制和管理模式,建立首席信息官制度就是其中的一个现实需要。因此,设立政府CIO制度具有合理性。

  二、政府CIO制度对我国政府信息化建设的促进作用

  所谓政府CIO,就是全面负责本部门政府信息资源管理、开发、利用以及与信息技术应用有关事宜的专职高官,处于决策层,具有组织协调和资源整合权力。它是随着政府信息化的深入发展而产生的,而政府信息化建设的复杂性又要求它承担不同的功能。从目前欧美发达国家的经验来看,政府CIO的角色正经历由“技术专家”向“技术官员”、由“工具层”向“战略层”的转变。由于政府CIO制度所具有的合法

      

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